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     近年來(lái)，國(guó)家高度重視金融資本服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展，各地也針對(duì)涉農(nóng)信貸無(wú)抵押、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等核心問(wèn)題，實(shí)施了一系列財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策措施，取得一定成效，但金融支農(nóng)之路依舊困境重重。財(cái)政政策工具應(yīng)該何時(shí)、以多大力度、以何種方式來(lái)引導(dǎo)金融支農(nóng)等事關(guān)政策制定和實(shí)施效果的關(guān)鍵性問(wèn)題，尚缺乏深入分析和理解。破解金融支農(nóng)困局，亟需財(cái)政科學(xué)引導(dǎo)。
    一、新形勢(shì)下財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)意義重大
    毋庸置疑，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀決定了現(xiàn)階段財(cái)政穩(wěn)定支持農(nóng)業(yè)仍然是十分必要的。但隨著經(jīng)濟(jì)和改革形勢(shì)的發(fā)展變化，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，特別是通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)金融來(lái)放大資金效應(yīng)、提高資金效率，其重要意義日益凸顯。
    （一）全面深化改革的新形勢(shì)要求創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式
    全面深化改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，大幅減少政府對(duì)資源的直接配置，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，因此需要改變以往“輸血式”特別是直接對(duì)市場(chǎng)行為進(jìn)行扶持的財(cái)政支農(nóng)方式。另外，全面深化改革要求推進(jìn)家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式創(chuàng)新，而新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體較傳統(tǒng)小農(nóng)戶(hù)必將具有更強(qiáng)的市場(chǎng)適應(yīng)能力，客觀上要求改革和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式。其中，引入金融力量、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，是改革和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式的重要內(nèi)容之一。
    （二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)決定了財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的必要性
    從經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來(lái)看，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村科技、文化、信息等水平還較為落后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)育不充分、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱、盈利水平低、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)一直揮之不去，使得農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)容易集聚不易分散；從政策安排角度看，城鄉(xiāng)差別的戶(hù)籍、社保等政策導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展受到重重阻礙，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、投資實(shí)力弱，受此制約，農(nóng)業(yè)信貸業(yè)務(wù)規(guī)模小、交易成本高；從制度安排角度看，農(nóng)村土地集體所有制使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致農(nóng)業(yè)細(xì)碎化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)信貸缺少金融機(jī)構(gòu)認(rèn)可的抵質(zhì)押物，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)陡增。農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特點(diǎn)使金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域面臨突出困境，決定了現(xiàn)階段某些情況下金融支農(nóng)尚需財(cái)政引導(dǎo)。
    （三）我國(guó)金融支農(nóng)運(yùn)行現(xiàn)狀凸顯財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的迫切性
    我國(guó)金融改革是以金融機(jī)構(gòu)多元化和市場(chǎng)化為中心展開(kāi)的，而同時(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化、組織化程度較低，使金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)明顯的“離農(nóng)脫農(nóng)”傾向。一是農(nóng)村正規(guī)金融供給不足。國(guó)有商業(yè)金融在農(nóng)村金融領(lǐng)域功能弱化、農(nóng)村政策金融功能不全、農(nóng)信社實(shí)力有限、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展嚴(yán)重滯后等。二是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)實(shí)力尚弱。村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)具有營(yíng)運(yùn)成本低、業(yè)務(wù)流程快、股權(quán)設(shè)置多元化等優(yōu)勢(shì)，但發(fā)展較慢且缺乏有效資金來(lái)源，無(wú)法實(shí)現(xiàn)資金放大效應(yīng)，制約支農(nóng)作用的有效發(fā)揮。這種金融供給現(xiàn)狀造成農(nóng)村資金總量供給不足與嚴(yán)重流失并存。金融支農(nóng)迫切需要財(cái)政有效引導(dǎo)。
    二、什么情況下采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策才更有效
    財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)是政府直接投資、政府購(gòu)買(mǎi)、直接對(duì)生產(chǎn)者或消費(fèi)者補(bǔ)貼等諸多財(cái)政支農(nóng)方式之一。那么什么條件下采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策而不是其他方式效果更佳？這是科學(xué)制定和實(shí)施財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策的必要前提。
    （一）農(nóng)村金融需求的有效性分析
    財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)旨在通過(guò)財(cái)政政策工具的引導(dǎo)來(lái)增加農(nóng)村金融供給，是從供給一側(cè)考慮。研究供給，就不能脫離對(duì)需求的考察，因?yàn)橛行Ч┙o是指與消費(fèi)需求和消費(fèi)能力相適應(yīng)的供給。現(xiàn)有對(duì)農(nóng)村金融需求的研究多從需求本身構(gòu)成要素和特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)和分析，例如按資金用途分為生產(chǎn)型需求和非生產(chǎn)型需求，按資金需求規(guī)模分為擴(kuò)大型需求和維持型需求等，但不能確定哪些需求是符合金融機(jī)構(gòu)供給條件并能得到滿(mǎn)足的“有效金融需求”，哪些是不滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)原則無(wú)法得到滿(mǎn)足的“無(wú)效金融需求”。本文從金融資本特性出發(fā)，立足金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)原則，著眼金融需求的有效性，將農(nóng)村金融需求與農(nóng)村金融供給聯(lián)合起來(lái)考慮，對(duì)農(nóng)村金融需求進(jìn)行劃分。
    金融資本的本質(zhì)是社會(huì)資本，特點(diǎn)也是追求利潤(rùn)。社會(huì)資本泛指政府資金以外的所有民間資金，核心特點(diǎn)是追求利潤(rùn)。金融資本實(shí)際上是經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作的社會(huì)資本，本質(zhì)上是社會(huì)資本的一部分，核心特點(diǎn)仍然是追求利潤(rùn)，只不過(guò)表現(xiàn)為利息、保費(fèi)收入、擔(dān)保費(fèi)等利潤(rùn)形式。因此，金融資本和社會(huì)資本一樣，其投資決策同樣是在綜合衡量利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)的情況下做出。這是分析金融支農(nóng)基本條件的基礎(chǔ)和前提。
    金融機(jī)構(gòu)為維持可持續(xù)經(jīng)營(yíng)必然遵循效益性和安全性原則。效益性是商業(yè)性金融的核心原則，即金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中力爭(zhēng)以最小的成本費(fèi)用換取最大的經(jīng)營(yíng)成果，做到“有利可圖”；安全性是指金融機(jī)構(gòu)管理經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，努力做到風(fēng)險(xiǎn)可控，避免各種不確定因素對(duì)其資產(chǎn)、負(fù)債、利潤(rùn)、信譽(yù)等方面的影響，確保機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)與發(fā)展。
    在此基礎(chǔ)上，我們將農(nóng)村金融需求分為以下四類(lèi)：一是既滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)盈利性原則、又滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控性原則的農(nóng)村金融需求，稱(chēng)為“農(nóng)村有效金融需求”；二是滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)可控原則但不具備盈利性的農(nóng)村金融需求，稱(chēng)為“農(nóng)村準(zhǔn)有效金融需求Ⅰ”；三是滿(mǎn)足金融機(jī)構(gòu)盈利性要求但無(wú)法有效掌控風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)村金融需求，稱(chēng)為“農(nóng)村準(zhǔn)有效金融需求Ⅱ”；四是既不具備盈利性又不具備風(fēng)險(xiǎn)可控性的農(nóng)村金融需求，稱(chēng)為“農(nóng)村無(wú)效金融需求”。從實(shí)際情況來(lái)看，目前我國(guó)大量的農(nóng)村金融需求，由于缺乏盈利空間、缺少可抵押質(zhì)押物，實(shí)際上都是一種“無(wú)效金融需求”或“準(zhǔn)有效金融需求”，能夠既滿(mǎn)足盈利性又滿(mǎn)足風(fēng)險(xiǎn)可控性的“有效金融需求”很少。這也是金融機(jī)構(gòu)“離農(nóng)脫農(nóng)”的根本原因。
    （二）從農(nóng)村金融需求有效性看財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策有效邊界
    可見(jiàn)，農(nóng)村有效金融需求完全符合金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)性金融的介入條件，無(wú)需財(cái)政引導(dǎo)；農(nóng)村無(wú)效金融需求，以及兩種農(nóng)村準(zhǔn)有效金融需求，具有財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策空間和可能性，但是政策是否有效率、是否可行，還需考慮財(cái)政政策成本與經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益關(guān)系。當(dāng)政策成本小于政策效益時(shí)，政策才是可行和有效的，反之是不可行和無(wú)效的。
    財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策的成本包括以下三個(gè)方面：首先是資金成本，財(cái)政的引導(dǎo)和支持是有資金額度限度的，不能不計(jì)成本；其次是制度成本，財(cái)政引導(dǎo)不能干預(yù)和破壞市場(chǎng)機(jī)制作用，應(yīng)該使金融機(jī)構(gòu)在利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡下做出自愿性支農(nóng)選擇，避免因財(cái)政引導(dǎo)的缺位或過(guò)度導(dǎo)致對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的扭曲；最后是效率成本，即財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策應(yīng)該比其他財(cái)政支農(nóng)方式更有效率，否則就應(yīng)該采用其他財(cái)政支農(nóng)方式和政策。
    脫離需求支撐的供給是低效和不可持續(xù)的。只有在上述“可以引導(dǎo)”且“應(yīng)該引導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，針對(duì)金融支農(nóng)中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地采取財(cái)政措施才是最有效率的。由此界定了財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策有效邊界：有效金融需求無(wú)需財(cái)政政策引導(dǎo)；滿(mǎn)足上述條件的一部分準(zhǔn)有效金融需求和無(wú)效金融需求，可以采取財(cái)政引導(dǎo)金融的政策措施；不符合條件的金融需求及僅僅是一種資金需要，則需要采取財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)之外的其他財(cái)政支持方式。
    三、財(cái)政應(yīng)以多大力度來(lái)引導(dǎo)金融支農(nóng)
    在財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策有效條件的基礎(chǔ)上，財(cái)政引導(dǎo)力度取決于能夠使金融資本獲取的收益至少不小于其付出的成本的臨界點(diǎn)。分兩個(gè)層面來(lái)討論：
    （一）財(cái)政引導(dǎo)金融進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的政策力度
    金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的必備條件是農(nóng)業(yè)領(lǐng)域有盈利空間，而且農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資回報(bào)率能夠達(dá)到或超過(guò)至少不低于其他產(chǎn)業(yè)平均利潤(rùn)率。因此財(cái)政引導(dǎo)金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的力度應(yīng)該是：在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)、綜合考量財(cái)政政策的成本與收益的基礎(chǔ)上，財(cái)政引導(dǎo)的政策力度可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資回報(bào)率與二三產(chǎn)業(yè)平均利潤(rùn)率之間的差距。
    （二）財(cái)政引導(dǎo)金融進(jìn)入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的政策力度
    當(dāng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的收入加上財(cái)政支持后能夠大于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的支出時(shí)，金融資本才愿意進(jìn)入。因此，財(cái)政引導(dǎo)金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的力度應(yīng)該是：在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)、綜合考量財(cái)政政策的成本與收益的基礎(chǔ)上，財(cái)政引導(dǎo)的政策力度可以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收入和支出之間的差距。其中，“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目收入”既包括收費(fèi)產(chǎn)生的收入，也包括利用農(nóng)業(yè)項(xiàng)目衍生價(jià)值帶來(lái)收入（例如水庫(kù)建成后可以水面通過(guò)開(kāi)發(fā)旅游項(xiàng)目產(chǎn)生的衍生價(jià)值收入）。“農(nóng)業(yè)項(xiàng)目支出”包括資金支出，也包括因承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)損失，可以用風(fēng)險(xiǎn)損失率來(lái)衡量。“財(cái)政支持”既包括資金上的支持，也包括相關(guān)制度建設(shè)所發(fā)揮降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、增加利潤(rùn)的作用，即風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)相抵之后的支持力度。
    四、運(yùn)用財(cái)政政策工具引導(dǎo)金融支農(nóng)應(yīng)該注意什么
    （一）財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的“杠桿性”政策工具
    常見(jiàn)的財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)“杠桿性”政策工具主要有財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)政貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金等。
    1.財(cái)政補(bǔ)貼的特點(diǎn)及運(yùn)用。財(cái)政補(bǔ)貼指根據(jù)政府意圖和政策需要，在一定時(shí)期對(duì)某些特定的產(chǎn)業(yè)、部門(mén)、地區(qū)、單位或產(chǎn)品、事項(xiàng)給予的補(bǔ)償。以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼為例，通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，改變了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他保險(xiǎn)的相對(duì)價(jià)格結(jié)構(gòu)，對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展具有較強(qiáng)激勵(lì)作用。但目前實(shí)踐中也存在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不夠積極、農(nóng)戶(hù)不夠主動(dòng)，特別是分散農(nóng)戶(hù)不想買(mǎi)而新型經(jīng)營(yíng)主體想買(mǎi)買(mǎi)不到的問(wèn)題。因此，建議運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)必須充分考慮市場(chǎng)機(jī)制作用，避免脫離市場(chǎng)需求和扭曲市場(chǎng)機(jī)制造成的政策失效，同時(shí)明確補(bǔ)貼的范圍、適度的規(guī)模和嚴(yán)格的時(shí)間限制，避免造成財(cái)政負(fù)擔(dān)。
    2.財(cái)政貼息的特點(diǎn)及運(yùn)用。財(cái)政貼息是即政府代企業(yè)或個(gè)人支付部分或全部貸款利息，實(shí)質(zhì)是向企業(yè)或個(gè)人的成本價(jià)格提供補(bǔ)貼。例如農(nóng)戶(hù)小額貸款貼息。通過(guò)對(duì)農(nóng)戶(hù)小額貸款進(jìn)行財(cái)政貼息，降低了農(nóng)戶(hù)貸款成本，使部分信貸資金帶有了財(cái)政撥款無(wú)償性的特點(diǎn)從而產(chǎn)生明顯乘數(shù)作用，引入金融監(jiān)管可以利用市場(chǎng)機(jī)制更有效地運(yùn)作資金。但目前農(nóng)戶(hù)小額貸款貼息政策存在貼息比率過(guò)高導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù)以及不利于農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)培養(yǎng)等問(wèn)題。因此，建議應(yīng)注意貼息額度與貼息期限要控制在當(dāng)年和今后幾年財(cái)力承受能力的范圍之內(nèi)，并注重與其他政策合理配合，彌補(bǔ)單獨(dú)運(yùn)用一種政策時(shí)的缺陷和不足。
    3.風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的特點(diǎn)及運(yùn)用。風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金是指對(duì)投資人因承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)而超過(guò)貨幣時(shí)間價(jià)值的部分給予的額外報(bào)酬，用以激勵(lì)投資人積極性。補(bǔ)償方式有增量補(bǔ)償、損失補(bǔ)償和新增客戶(hù)補(bǔ)償。例如對(duì)符合條件的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼政策、對(duì)符合條件的縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)踐中雖然風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償很大程度上發(fā)揮了彌補(bǔ)風(fēng)險(xiǎn)損失的作用，但金融機(jī)構(gòu)更看重的是切實(shí)降低農(nóng)業(yè)貸款經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，建議建立一個(gè)完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)庫(kù)來(lái)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金提供科學(xué)決策指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與其他政策措施協(xié)調(diào)配合，才能切實(shí)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金應(yīng)有的作用。
    （二）運(yùn)用財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策工具的原則
    1.財(cái)政資金使用應(yīng)“以結(jié)果為導(dǎo)向”并追求效率。有限的財(cái)政資金與擴(kuò)大的財(cái)政支出需求是財(cái)政分配中的永恒矛盾。因此，財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)過(guò)程中，財(cái)政資金的分配和使用要“以結(jié)果為導(dǎo)向”，注重在合理定位政府職能和財(cái)政職能基礎(chǔ)上，從制度、管理、技術(shù)三個(gè)層面提高財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的資金使用效率。
    2.財(cái)政政策應(yīng)致力于構(gòu)建正向激勵(lì)機(jī)制。財(cái)政支持不是簡(jiǎn)單“給錢(qián)”，而是要通過(guò)財(cái)政政策設(shè)計(jì)和安排構(gòu)建正向激勵(lì)機(jī)制的目的。財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)的政策工具應(yīng)該致力于構(gòu)建這樣的正向激勵(lì)機(jī)制：能夠激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)自愿進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域；能夠激勵(lì)農(nóng)業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；能夠激勵(lì)農(nóng)民的市場(chǎng)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。建立起一個(gè)財(cái)政與金融、政府與市場(chǎng)、外部支援與內(nèi)在動(dòng)力相互促進(jìn)、良性循環(huán)的正向激勵(lì)機(jī)制。
    3.財(cái)政政策不應(yīng)干擾和破壞市場(chǎng)機(jī)制作用。政府調(diào)控應(yīng)與市場(chǎng)機(jī)制相輔相成，而財(cái)政政策是政府調(diào)控的重要手段。因此，財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)，應(yīng)該一方面使金融機(jī)構(gòu)在綜合權(quán)衡利潤(rùn)和風(fēng)險(xiǎn)情況下做出自愿支農(nóng)的選擇，另一方面又避免因財(cái)政引導(dǎo)不當(dāng)引起的對(duì)金融機(jī)構(gòu)行為的扭曲。
    總之，無(wú)論采取哪種具體的財(cái)政引導(dǎo)金融支農(nóng)政策工具，都應(yīng)注意政策設(shè)計(jì)要與政策需求相結(jié)合，同一政策在不同條件效果不同的情況下，應(yīng)根據(jù)具體情況采取不同政策，同時(shí)要注意政策之間的協(xié)調(diào)配合。


    《中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)》8月16日刊發(fā)詹卉署名文章    詹卉：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所 副研究員