黨的二十大報告提出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐，健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”
糧食安全——“國之大者”，這是基于糧食戰略價值做出的重大判斷。二十大報告闡述糧食安全，特別是講到確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中的時候，會場掌聲雷動、經久不息，充分體現了代表們對糧食安全的高度關注。
“全方位夯實糧食安全根基”的內涵
二十大報告使用“全方位”“根基”，這是中央文件在糧食領域的新提法。“全方位”是方式方法，體現出中央對糧食安全的新思考和再部署，“根基”是重要性，有根底和基礎的涵義，比“基礎”更實更牢固。只有做到“全方位”才能夯實“根基”。從國際發展經驗看，現代化大國都很好地解決了糧食問題。要把我國全面建成社會主義現代化強國，必須要處理好糧食安全，這是建設中國式現代化的必然要求。
“全方位”是在更高水平、更深層次的拓展。十八大以來，中央圍繞打牢“中國飯碗”底座，出臺了一系列鞏固糧食生產的舉措，實行糧食安全黨政同責、建設高標準農田、嚴守耕地保護紅線、加大種糧補貼力度等政策舉措，糧食安全取得顯著成效。但目前糧食安全還難言完全過關，依然面臨一些問題挑戰，既有工業農業收入差距以及糧食作物和經濟作物比較效益差距，帶來的耕地非糧化、農民種糧積極性問題，也有澇旱、臺風等自然災害多發頻發加劇糧食供給的不確定性問題。“全方位”則具有全面、完整、系統的涵義，體現出未來對保障糧食安全有著更高標準，也有著更多支持。“全方位”是新時代統籌發展與穩定、風險與安全、糧食與其他產業，以及應對國際形勢變幻動蕩提出的新要求，是在更高水平、更高層次保障糧食安全，也是全面系統準確把握我國糧食安全主動權的戰略部署和政策導向。
“全方位”有別于全領域、全過程、全環節。全領域、全過程、全環節側重自身內部，“全方位”不僅包括內部強筋壯骨，也包括外部的鼎力相助、雪中送炭。從以往出現的糧食安全波折看，問題往往不是來自糧食本身，而是來自糧食外部。比如1972-1974年，石油危機引發全球糧食危機（漲幅153%）；2000-2004年，伊拉克戰爭引發糧食危機（漲幅75%）；特別是2022年俄烏沖突爆發后，由于全球糧食貿易體系不暢，一方面烏克蘭糧食庫存嚴重積壓，另一方面是國際糧價猛漲，2022年3月糧農組織谷物價格指數平均為170.1點，創該指數1990年編制以來最高紀錄。不難看出，雖然糧食供給沒有減少，但在戰爭、油價等背后的政治局勢、戰爭沖突和公共事件助長了糧食市場波動。因此，夯實糧食安全不能僅僅著眼糧食本身，要從更大范圍、更寬視角、更大格局上支持發展糧食。
“全方位”要從“地、技、利、義”著眼。“牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田”是地；“深入實施種業振興行動，強化農業科技和裝備支撐”是技；“健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制”是利；“全面落實糧食安全黨政同責”是義。“地”上重點是落實最嚴格的耕地保護制度，嚴守18億畝耕地紅線，到2030年建成12億畝高標準農田。全面落實永久基本農田特殊保護制度，確保永久基本農田保持在15.46億畝以上。“技”上重點是強化農業科技和裝備這兩個支撐，深入實施種業振興行動，實現關鍵核心技術攻關，用好基因編輯、空間誘變育種等生物技術，拓展糧食生產的可能性邊界；彌補國產農機裝備短板，加快提檔升級，進一步提升機械水平和作業質量。“利”上重點是建立健全農民種糧收益保障和糧食主產區利益補償這兩個機制，讓種糧農民有錢掙、得實惠，讓主產區不吃虧、多產糧，調動農民和地方兩個積極性。“義”上重點是全面落實糧食安全黨政同責，推動主產區、主銷區、產銷平衡區都要共同扛起糧食安全重任。
糧食安全根基的十年建設
十八大以來，黨中央高度重視糧食安全，出臺了一系列支糧惠糧的政策舉措，覆蓋基礎設施、科技裝備、收益保障、政治責任等方面，具有層次性、立體性，實現“谷物總產量穩居世界首位”，人均糧食產量483.5公斤，高于國際公認的400公斤糧食安全線。
深入實施“藏糧于地”戰略。我國形成了基本農田保護、土地用途管制、耕地占補平衡、耕地退出平衡等在內的最嚴格耕地保護制度體系。截至2021年底，全國已完成9億畝高標準農田建設任務，2022年繼續建設1億畝高標準農田，到2030年穩定保障1.2萬億斤以上糧食產能。通過完善農田基礎設施，改善農業生產條件，增強了農田防災抗災減災能力，鞏固和提升了糧食綜合生產能力。針對黑土耕地出現的“薄、瘦、硬”問題，《國家黑土地保護工程實施方案（2021-2025年）》著重實施土壤侵蝕治理，農田基礎設施建設，肥沃耕作層培育等措施，到2030年實施黑土耕地保護2.5億畝。當然，高標準農田建設越到后期，新增任務越繁重，特別是一些位置偏遠、坡度較大、零散化較重的地塊，建設難度大、單位投資高，需要持之以恒抓推進、久久為功求實效。
深入實施“藏糧于技”戰略。黨中央始終堅持把創新作為引領“三農”發展的第一動力，農業科技實力持續提升、裝備水平明顯增強，為農業農村全面發展提供了強勁動能。我國農業科技進步貢獻率由2012年的53.5%提高到2017年的61%。同時，涌現出一批農業科技標志性成果，整體研發水平與發達國家差距逐步縮小。農作物耕種收綜合機械化率超過72%，比2012年提高15個百分點。2021年，主糧作物耕種收綜合機械化率超80%，特別是小麥、玉米的耕種收綜合機械化率分別超過97%、90%，基本實現全程機械化，農機裝備對糧食增產貢獻率顯著提高。當前，全球科技競爭空前激烈，迫切需要我們加快實現核心種源自主可控，攻克大型智能裝備、高端傳感器等關鍵核心裝備技術短板，圍繞雙季稻機械化移栽、玉米籽粒機收等薄弱環節和丘陵山區機械化短板，推廣應用一批高適應性技術裝備和全程機械化生產模式。
調動農民種糧、地方抓糧“兩個積極性”。以最低收購價為代表的價格支持政策是保護農民合理收益的有效舉措。2020年新冠疫情以來，國家每年適度提高最低收購價格，對小麥、稻谷市場價格形成利好支撐，兼顧了種糧收益與后續市場平穩運行的雙重目標。構建了耕地地力保護補貼、實際種糧農民一次性補貼、生產者補貼、玉米大豆帶狀復合種植補貼等系統補貼體系，糧食生產補貼容量保持穩定增長趨勢。為調動地方政府抓糧積極性，出臺并不斷加大產糧大縣獎勵力度。2020年進一步增加到466.7億元，比2012年增加186.7億元。除了產糧大縣獎勵以外，中央通過減免主產區糧食風險基金地方配套，持續減輕主產區財政負擔。目前，種糧收益還不高，主產區經濟社會發展與主銷區還有差距，亟需增強農民種糧預期、進一步加大財政轉移支付力度。強化糧食安全責任義務。近年來，全國糧食產量八成產自13個糧食主產區，常年糧食凈調出地只有黑龍江、吉林、河南、內蒙古等少數省份。2020年底召開的中央農村工作會議首次提出糧食安全黨政同責，要求地方各級黨委和政府飯碗要一起端，責任要一起扛，“米袋子”省長要負責、書記也要負責。2022年，中央一號文件提出“全面落實糧食安全黨政同責”，很多地方政府，每年年初第一件事就是落實糧食安全責任制，下達面積和產量任務，細化到村組地塊，落實到具體作物品種，面積作為約束性指標嚴格考核。但從基層反映看，目前落實黨政同責還需要進一步細化工作內容，迫切期待中央出臺糧食安全黨政同責實施細則，科學合理設置考核內容，配套規范化、可操作的措施。
未來全方位夯實糧食安全根基的著力點
為加快實現全方位夯實糧食安全根基，還需采取系統性的強政策調動地方抓糧、農民種糧積極性，采取超常規的“黑科技”突破資源技術約束，提高單產、增強糧食綜合生產能力。
加強耕地保護利用。嚴守18億畝耕地紅線，加強耕地用途管制，用“長牙齒”硬措施保護耕地，防止以結構調整為名實行耕地非糧化。中央地方協同發力，共同投入建設高標準農田。引導地方整合涉農資金、創新投融資模式、充分利用新增耕地調劑收益等方式，進一步拓寬籌資渠道，合理提高建設標準。挖掘依靠多層次資本市場，引導社會資本進入糧食安全領域。利用中央專項債渠道，將糧食基礎設施列入發行支持范圍，明確地方政府債券資金用于支持振興糧食重點領域，建設農田水利基礎設施。發揮財政杠桿作用，采取先建后補、以獎代補、財政貼息等方式支持金融和社會資本投入高標準農田建設。積極引導社會力量開展農田建設，鼓勵合作社和農村集體經濟組織自主籌資投勞，參與農田建設和運營管理。力爭到2035年，把永久基本農田全部建成旱澇保收的高標準農田。
加快農業科技裝備創新研發。堅持戰略和前沿導向，注重原始創新和集成創新相結合，立足行業急需解決的瓶頸制約問題，發揮企業創新主體作用，促進產學研用深度融合。抓好種業創新，圍繞“卡脖子”問題，組織全國范圍內的高校、科研院所開展協同攻關，加快培育一批高產穩產、優質專用、綠色生態、適宜機械化、輕簡化的新品種；抓緊搭建政策橋梁，破除科企聯合的體制機制障礙，在以國有科研機構為主體的育種基礎理論、種質資源創新、高新技術和共性技術研究體系之外，加快建立以企業為主的商業化育種體系，推動企業成為技術創新主體，形成目標導向和問題導向為一體的“產學研用”協同攻關新模式。加快農機裝備提檔升級，一方面要聚焦國產農機在糧食生產薄弱環節、高端智能、大功率、丘陵山區小型機械等方面的突出短板，加強研發，提升國產農機裝備水平；另一方面，要完善農機購置和作業補貼政策，加強綠色高效新機具新技術、智慧農業示范應用，推進主要糧食作物生產全程機械化。
加大種糧支持與主產區補償。完善農業支持保護制度，構筑農業補貼、信貸政策、保險政策“三位一體”的聯動支持體系，為種糧農戶構建收入保障網，讓種糧農戶經濟上不吃虧。提高價格預期，利用期貨規避價格風險，積極引入“保險＋期貨”模式試點，通過匯集產業鏈上下游力量，保障農民種糧收益。調動地方抓糧積極性還需要解決主產區經濟社會高質量發展問題。進一步加大中央一般性財政轉移支付力度，全面保障糧食主產區的基本支出和基本運行。同時，建立主銷區向主產區財政轉移的發展性補償機制，主要用于推動主產區搞好糧食生產經營，增強縣域經濟實力，讓產糧大縣一心一意抓糧增糧，做到產糧越多、貢獻越多、實惠越多，在加快經濟轉型、邁向現代化征程中同步發展。
全面落實糧食安全黨政同責。各級黨委和政府要貫徹落實中央農村工作會議決策部署，提高政治站位，強化責任擔當，把保障糧食安全放在突出位置，明確黨、政方面領導干部責任，形成黨委抓面積、抓數量，政府抓流通、抓質量的責任機制，共同扛起維護國家糧食安全的主體責任。盡快制定糧食主產縣經濟社會發展扶持清單，加大對糧食主產縣的農業農村基礎設施、文化教育、醫療衛生等公共服務的支持力度；明確主銷區對主產區進行對口援建，投資生產設施設備、社會化服務、科技研發、購銷協作等，提升產區現代產業經濟活力。把穩定保持一定的糧食自給率作為糧食主銷區的重點考核內容，明確糧食產量底線，以2020年為基數確保糧食種植面積不減少、產量有提升。
作者：鐘鈺 中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員
