圖中灰色部分為農牧交錯帶

編者按：日前，農業部發布《關于北方農牧交錯帶農業結構調整的指導意見》，力爭通過5-10年努力，北方農牧交錯帶農業結構適應性水平、可持續發展水平、質量效益水平明顯提升，優勢特色產業規模大幅提升。就《意見》出臺的背景、意義及落實意見的措施，本期邀請中國農業科學院相關專家進行解讀。

農業部發布《關于北方農牧交錯帶農業結構調整的指導意見》（以下簡稱《意見》）正當其時，對于構建我國現代產業體系、夯實國家生態安全保障、推動北方半干旱地區社會可持續發展及全面實現小康具有重要的指導意義。

進一步明確了調整目標、優化了頂層設計、有利于發揮區域優勢

由于北方農牧交錯帶的生態屏障功能，目前已經開展的京津風沙源治理、退耕還林（草）等工程，都主要定位于解決生態問題。退耕還草只是第一步，更重要的是，還草之后，區域經濟如何發展？后續產業如何跟進？《意見》最可貴的一點，是設立了產業體系轉型升級、生產方式提檔升級、經營方式優化升級、區域生態美化升級等幾個“升級”目標，把生產發展、農牧民生活、區域生態放到“產業發展”的共同背景下，符合產業生態化、生態產業化的全球趨勢。

北方農牧交錯帶面積廣闊，自然條件、文化、民族、經濟發展水平等諸多方面差異明顯，制定相關發展政策要在縱觀全局、考慮多因素交叉、抓住重點、區別對待的基礎上，優化頂層設計、明確優勢布局?！兑庖姟犯鶕乩韰^位、主要生態問題、農業生產水平和發展趨勢等，提出長城沿線沙化退化地區農業結構調整以糧改飼為契機，發展旱作節水農業、開發抗性生物資源、適度擴大草食畜牧業規模；黃土丘陵溝壑水土流失地區農業結構調整以推進保護性耕作、發展優質高效特色產業和特色牛羊產業為主；京津冀水源涵養地區農業結構調整著力于加強水資源管理、推進糧改飼和特色產業綠色化精品化發展，加強天然草原保護、優質飼草料生產和肉牛肉羊舍飼圈養。這種區域差異化的農業結構調整策略，以自然條件為背景進行了功能分區、并明確相應區域的功能定位，有助于有的放矢地配套相應政策，發揮各區域的自然和產業優勢，更好地解決農牧交錯帶的農業持續發展問題。

優化生產結構，構建農牧產業新體系，是建立現代草食畜牧業的前提和基礎

縱觀全球現代畜牧業發達的國家，無一例外是以高產人工飼草基地和發達的農業為基礎，輔以先進的現代化畜牧業生產方式。美國在二戰后逐步形成的飼料玉米帶，建立了基于玉米、輔助性谷物（小麥或燕麥）和草類三年輪作制基礎上的混合農業體系，使該地區成為美國最大的肉牛、奶牛、生豬、肉雞主產區。我國北方農牧交錯帶具有發展高產人工飼草基地的先天優勢，同時也有發達的農業副產品支撐，具備建成我國北方草食畜牧業基地的先決條件，有希望成為我國最大的牛羊肉和乳產品主產區。

《意見》提出北方農牧交錯帶要減糧增飼、做大草產業；增牛穩羊、做強草食畜牧業。這種農牧融合、草畜一體、種養結合的生產結構調整，能夠凸現農牧交錯帶的區域優勢，促進農業生產資源效益最大化，有助于促進我國畜牧業向高產、高效的先進畜牧業方向發展，推進我國畜牧業現代化進程，也是對我國2015、2016年一號文件的具體化和落實。

優化資源利用方式，建立生態循環新模式，有利于農牧業可持續發展

我國北方農牧交錯帶既是主要的生產資源，也是我國中、東部極其重要的生態屏障、黃河和海河水系的水源涵養地。目前區域生態資源的日益匱乏，生態功能逐漸萎縮。自上個世紀70年代以來，黃土高原區水土流失嚴重,年輸入黃河泥沙達14億噸,占黃河總沙量的80%；內蒙古地區荒漠化土地面積達32萬km2,占全區土地總面積的27%，可利用天然草場退化60.8%,目前仍以每年66.67萬hm2的速度退化等。

各種農業自然資源的有效集成和優化利用是解決農牧交錯區農牧業可持續發展的有效途徑。《意見》從生態農業角度，發展節能減排、循環利用、因地制宜的可持續農牧業經營模式，一方面增強對農牧交錯區水資源的高效利用，實現節水、增產雙目標；另一方面，通過推動循環生態農業模式，協調自然、經濟、社會層面，對于我國北方農牧交錯區農業可持續發展、增強現代農業的科學性和先進性具有重要意義。

優化農業功能，形成生產生態新景觀，有利于農牧業多樣化發展

全面建成小康社會不但需要社會經濟和生產水平全面發展，美麗宜居的鄉村建設也是重要組成部分。2016年中央一號文件指出，在確保農業基本生產功能穩定快速增長的基礎上，大力發展休閑農業和鄉村旅游業。農業生態系統生產、生態、文化休閑三項功能平衡發展，是實現農牧業多樣化，提高農牧民經濟收入的前提和基礎。《意見》提出開發休閑功能，建設美麗田園；強化生態功能，建設美麗草原；傳承農牧文化，建設美麗鄉村。分別從生態功能、休閑功能及文化傳承三個方面，對農牧交錯區的農牧業功能多樣化發展提出科學性、系統性的發展愿景。通過對傳統景觀的改造，增加農牧林景觀的多樣性和美觀性，開發休閑度假、旅游觀光、休閑農業等經營模式；通過加強草原資源調查，嚴守生態紅線，實施生態保護獎補政策等措施，提升草原生態系統穩定性和生態服務功能；結合農牧交錯帶農耕游牧文化的獨特風格，還原具有傳統文化特色的民居及建筑，并配合完善的景觀旅游配套設施，建設具有地域特點、民族風情的特色文化旅游產業。

生產、生態、文化休閑的綜合發展，使我國北方農牧交錯帶農牧業集生態、旅游、產業于一體，對于提高農牧交錯帶的社會效益與經濟效益、促進我國農牧業現代化、建設新型小康社會有重要指導意義。

資源稟賦和環境容量，是調整優化農業結構的首要前提。《意見》，強調立足功能定位，依據區域水資源承載力和環境消納能力，優化生產力布局，將北方農牧交錯帶建設成生態農牧區，打造區域發展新優勢?！兑庖姟穼⒈狈睫r牧交錯帶劃分為長城沿線沙化退化地區、黃土丘陵溝壑水土流失地區、京津冀水源涵養地區，按照“因地制宜、梯次推進、分類施策”要求，明確了農業結構調整方向和產業發展重點。

長城沿線沙化退化地區結構調整方向是控制耗水型產業發展，發展旱作節水農業，重點調減籽粒玉米種植面積，推廣高效節水、抗逆性強的優良品種，適度發展雜糧雜豆、馬鈴薯及設施蔬菜等作物，控制露地蔬菜生產面積，積極發展耐鹽耐旱的沙生植物；適度發展生豬養殖，適度擴大草食畜牧業規模。

黃土丘陵溝壑水土流失地區結構調整方向是著力推進保護性耕作，提升旱作節水農業規模，發展優質高效特色產業，重點促進蘋果、紅棗等特色果業品質升級，做大做強特色雜糧和薯類產業；積極推進退耕還林還草、人工種草，發展特色牛羊產業。

京津冀水源涵養地區結構調整方向是加強地下水超采區綜合治理，發展山壩生態型種養業和節水農業，重點壓縮籽粒玉米生產，穩定設施蔬菜和露地蔬菜生產，推動仁用杏、板栗等特色產業綠色化精品化發展，加強天然草原保護和優質飼草料生產，發展優質生鮮乳及制品，推廣肉牛、肉羊舍飼圈養。

著眼統籌調、適度調、融合調，《意見》提出將北方農牧交錯帶建成草茂林豐、牧業發達、特色高效、資源循環的生態農牧區。所謂草茂林豐，主要考慮北方農牧交錯帶是繼草原牧區后的農區第二道生態屏障，改善區域生態環境，既能服務當地農牧民生產生活，又能更好服務2022年北京冬奧會。所謂牧業發達，主要考慮這個區域一頭連著農區、一頭連著牧區，地域相連、產業互補，最有條件率先實現區域內外產業一體化發展，變農牧交錯為農牧融合。所謂特色高效，主要考慮該區域是高效特色產業發展的適宜區域，關鍵是做大做強做精區域優勢產業、特色產品，實現品質有保障、產品有品牌、產業有效益。所謂資源循環，主要考慮農牧交錯帶最有條件、最為迫切推進循環發展，比如陜西延安“果沼畜”循環農業發展模式，探索養畜建沼、因果定畜、果畜沼結合；遼寧朝陽高效節水農業推進模式，推廣地膜覆蓋機械穴播高產栽培等農業節水技術，實現了節水增產一舉兩得。考慮到建設現代生態農牧區，關鍵要發揮好政策導向作用，使得功能區的農戶和地方政府保護生態有效益、不吃虧，建議進一步從國家層面上統籌設計該區域經濟社會發展政策。

一是優先把草牧業作為生態區的主導產業。北方農牧交錯帶是我國旱作農業或雨養農業的主要分布區，牧草植被有著廣闊的生態適應性，同時在多年生牧草覆蓋下土壤不易侵蝕，對季節性干旱也有一定抵抗能力，在一定程度改善了該區域的生態環境條件。因此，北方農牧交錯帶要以發展高效草產業、高效低耗飼料業和草食畜牧業為核心，恢復和保護受損草地生態系統，達到生態環境保護與農業生產的協調發展，實現改善生態環境和發展經濟的雙贏局面。

二是加大對生態農牧區利益補償。北方農牧交錯帶經濟發展水平低，生態環境保護須從實際出發，加快建立區域重要農業資源臺賬制度，對耕地、水、生物等重要資源進行調查監測、分析評價。堅持生態效益與經濟效益并重的原則，突出農牧交錯帶生態系統服務價值，建立區域間的生態補償機制，把生產建設與生態建設相結合，處理好經濟發展與生態恢復的關系。

三是完善綠色生態導向的產業政策。農牧交錯帶農村經濟基礎差，社會經濟結構不合理，在該區進行生態環境建設不可避免的會與一些村民的經濟發展需求相矛盾，退耕還林還草必然使某些村民的耕地減少；封山育林、草場圍欄封育也會影響村民的生活和能源問題。要以人為本，把解決好村民的收入問題放在首位，統籌安排好生態環境建設與經濟建設，制定鼓勵發展二三產業的政策，利用財政、信貸等宏觀經濟手段積極推進農牧交錯帶產業結構的戰略性調整，走出依賴自然資源發展經濟的傳統路徑。

做大草產業、做強草食畜牧業，既是北方農牧交錯帶農業結構調整的主攻領域，也是該區域畜牧業提質增效、轉型升級的主攻方向?！兑庖姟穼Ρ狈睫r牧交錯帶農業結構做出了戰略調整。在發展方式上，秉承堅持生態優先、適度開發，堅持種養結合、草畜一體等基本原則，發展節水農業、發展循環農業、發展休養生息農業。發展重點明確了減糧、增飼、強牧的推進舉措。這一系列發展路徑均與牧草產業息息相關。減糧的目的是為牧草種植“騰地”，強牧、種養結合、草畜一體更是需要牧草的強力支撐。事實上，牧草是草食畜禽的“主糧”，是草食畜牧業發展的重要物質基礎，也是實現農牧結合發展循環農業的關鍵環節。

北方農牧交錯帶的理想利用模式是：在天然草地上合理放牧，在居民點周邊等適宜地帶種植多年生牧草或一年生飼草料作物，在河谷等適宜地帶開墾建設高標準農田種植糧食作物、蔬菜和特色林果等，形成以草牧業為主，糧食產業為輔，特色產業為補充的產業體系和產品結構。

通過種植牧草，可以有效增加土壤有機質含量，疏松改良土壤，保護生態環境。全面實施牧草與其他作物的合理輪作或間作，可有效培肥土壤，顯著改良土壤生態環境。在此基礎上，推動草食畜牧業的發展，可以有效實現農牧結合、草畜一體化，形成生產閉環，構建出更為穩定和良性循環的農田生態系統，持續帶來經濟效益的同時，極大改善區域生態環境?！兑庖姟诽岢鰷p糧食、擴飼草，建基地、促研發，加強改良、增牛穩羊等從實際出發、因勢利導的發展方略，必將切實推動交錯帶重現本色，擔當起國家第二道生態安全屏障的功能定位與使命。

為此，《意見》明確鼓勵在降水300毫米以下地區種草、300-400毫米之間草灌結合的種植模式，改造景觀、開發休閑功能。繼續并全面加強草原保護與建設，深入實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策，全面推行禁牧休牧輪牧和草畜平衡制度，實施草原生態保護重大工程。

發展草牧業是實現北方農牧交錯帶農業結構調整目標的重要抓手，也是實現農牧民增收的重要產業。一方面，北方農牧交錯帶是連接農業種植區和草原生態區的過渡地帶，屬于半干旱半濕潤氣候區，土地資源豐富，光熱條件好，適宜種植優質牧草和加工干草產品。另一方面，隨著我國工業化、城鎮化的快速推進，人均收入水平不斷提高，居民膳食結構持續優化，對牛羊肉等草食畜禽產品消費持續增強，發展草食畜牧業有著廣闊的市場前景和可觀的經濟效益。因地制宜謀篇布局，充分利用北方農牧交錯帶農業資源，草牧業完全能撐起大民生。

為此，《意見》提出“立草為業”的安排：一是確立了草產業發展途徑。減糧增草，調減籽粒玉米500萬畝以上，發展全株青貯玉米。同時強調利用現有耕地，發展人工種草和草田輪作，擴大苜蓿、燕麥草等優質牧草種植面積，建設一批規?；?、專業化優質飼草料生產基地。此外，在長城沿線沙化退化地區、黃土丘陵溝壑水土流失地區和京津冀水源涵養地區三大區域的生產力布局上，《意見》也作出了詳盡的部署，旨在確立草產業發展途徑，抓好落實。通過不斷壯大牧草產業，將糧經飼種植面積比例調整到4∶3∶3左右。二是明確了草食畜牧業發展方向。增牛穩羊，突出發展奶牛，穩定發展肉牛肉羊。明確要求以牧草種植基地或人工放牧場為依托，以奶牛養殖、乳品加工為重點做強奶業，推進奶牛養殖小區牧場化改造，建設優質奶源基地；支持發展肉牛肉羊適度規模養殖，建設一批標準化規模養殖場；在有條件的地區建設人工放牧場，擴大基礎母牛的養殖；加強絨毛用羊及馬、驢等地方優勢特色品種開發利用，打造具有獨特風味的高端肉制品和乳制品。

總之，解決農牧交錯帶的發展問題，從當前看，要加快進行農業供給側結構性改革，去玉米產能和庫存，增加飼草料、小雜糧、特色林果供給，提高生產效率，降低生產成本，補齊生態保護建設這一短板；從長遠看，要從根本上解決人地矛盾，合理確定人口、產業發展規模，實現農業持續健康發展。

近些年，隨著城鄉居民消費結構升級，對特色農產品的需求日益增多。北方農牧交錯帶普遍遠離大城市，外源性污染少，且特色資源豐富；加之交通條件便利，消費市場潛力很大，是高效特色產業發展的適宜區域，通過做大做強做精區域優勢產業、特色產品，能夠實現品質有保障、產品有品牌、產業有效益。為此，《意見》要求推進特色產品品牌化開發，著力發展無公害、綠色、有機農產品，目的就是為了壯大區域優勢特色產業，延伸農業產業鏈條，大力推進產儲銷、農企政協同發力，建立大基地、形成大規模、塑造大品牌、做強大產業，加快形成樹、草、糧食和蔬菜的生產布局，提升產業質量效益水平。

《意見》強調，統籌山水林田草各類資源，合理確定各地發展定位，優選比較優勢明顯、市場前景廣、產業覆蓋面大、農民增收效果好的優勢特色產業，制定差別化政策，促進差異化發展。

要在“合”上下功夫。一是要農牧結合，這是農牧交錯帶的本質特征，這一地區在歷史上就是隨著氣候干旱和濕潤的交替變化，出現草地畜牧業和種植業的交替發展，但總是有農有牧，因此該區域可持續發展需要農牧結合；二是要種養結合，這是農牧交錯帶發展的最大優勢，既可以放牧，又可以種植飼草料，發展舍飼圈養，因此需要種養結合提高生產效率，獲得最大收益；三是要農林復合，這是農牧交錯帶發展的重要保障，推廣該地區對農業生產進行保護性耕作同時，針對生態脆弱，降雨量少，不適合開展大面積人工造林的特點，通過草灌喬結合，建設農田防護網；四是要三產融合，這是農牧交錯帶發展現代農牧業的客觀要求，對于提高農產品附加值，解決農牧民就業，增加農牧民收入具有重要作用。

要避免“四個傾向”。一是要防止開展大規模農業建設的沖動，在北方農牧交錯帶水資源日益短缺條件下，發展產業局限性非常大，要避免超出環境承載能力，帶來新的污染和生態問題；二是要防止搞行政命令式的推進，要以市場需求為導航燈，避免出現強迫農牧民轉讓土地、命令農牧民調整種植結構等問題，帶來不利的社會影響；三是要防止壘大戶式的發展，這在人多地少的農牧交錯帶，不利于農民增收和農村穩定；四是要防止出現一窩蜂式發展，形成生產過剩的新產業，避免產業同質化、發展一致化現象，造成供大于求、價格下跌。

要大力發展雜糧產業。主要考慮雜糧普遍具有抗旱、節水性能，根系發達，抗旱能力強，水利用效率高。同時雜糧食品屬于低熱量、低脂肪、富含維生素的食物。在歐盟與日本等發達國家，雜糧甚至不只是單純意義上的糧食，而是屬于功能性保健品。所以發展雜糧作物不僅是節約資源的需要，而且可以滿足國民的日益增長的膳食營養需求。此外，雜糧抗旱耐瘠、省水省肥、病害相對較少因而農藥使用較少，投入成本相對較低，投入產出比明顯優于大宗作物，經濟效益比較高。據有關測算，在土地貧瘠、干旱少雨的條件下，種植同樣面積的雜糧比種植小麥、玉米投入少50%，收入高24%。

要做優優質林果業。以交通沿線“綠色廊道”和城鄉結合部“綠核”建設為重點，突出林果產業立體復合發展特色，重點發展以山楂、板栗、蘋果、山杏為主要品種的特色林果產業。從世界農業發達國家看，推行草灌喬結合、農牧林復合，因地制宜，宜林則林、宜草則草，是產業發展和生態建設相兼顧的通行做法。北方農牧交錯帶降水差異大，可探索推行降水300mm以下地區種草、300-400mm之間草灌結合、400mm以上地區種樹的種植模式，建設優勢特色果品標準化生產基地，提升果品品質。

要做精特色蔬菜。聚焦菜菌藥三大品種，壯大區域特色產業。蔬菜產業重點發展設施菜、穩步發展露地錯季菜，改造傳統溫室、提升棚室檔次和水平。食用菌產業以草木腐菌同步推進為重點，穩定發展香菇、滑子菇等傳統優勢種類，適度發展平菇、雙孢菇、杏鮑菇等種類生產，積極擴大靈芝、灰樹花等珍稀品種栽培。中藥材產業重點加強中藥材科技示范園與規范化生產基地建設，加快推進道地大宗藥材標準化種植。

總之，各地要結合當地實際情況，引導加工、流通、儲運設施建設向優勢產區聚集，真正形成優勢突出和特色鮮明的產業帶，推進北方農牧交錯帶健康可持續發展。