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    我國糧食生產在經歷“十一連增”后，生產問題以及政策困局突顯。糧食“十一連增”背后呈現出三大矛盾，糧食政策體系產生了兩大困局。
    首先，糧食供給將長期處于“結構性緊平衡”。2013年，我國糧食產量6.02億噸；城鄉居民口糧消費總量大約1.9億噸，飼料用糧3億噸，再加上種子用糧、工業用糧和生產加工流通等環節不可避免的損耗，糧食消費和消耗總量可能接近6億噸。考慮到城鎮化導致我國每年城市新增人口超過1000萬，“總體基本平衡、結構性緊缺”將成為我國糧食供給的常態。
    其次，糧食價格保持高位運行。2013年，三種主要谷物（玉米、小麥、水稻）進口完稅價格比國內低300元/噸至500元/噸。國內外糧食價格倒掛，導致產業鏈下游糧食加工企業生產成本高，利潤急劇下滑。
    再次，糧食持續增產動力不足。過去十年，對數量的一味追求使我們付出了沉重的環境代價。每年未被充分吸收的化肥農藥至少讓10%的耕地受到明顯污染；地力的過度開發，使得土壤有機物質含量水平顯著下降。同時，隨著農民打工收入的日益增加，農民種田“保口糧，而不是保增產”的傾向日益嚴重，對糧食持續增產存在潛在的負面影響。
    目前，我國糧食政策體系在支持方式、補貼標準、執行成本等方面均存在著一些問題，導致出現“最低收購價格剛性化發展”與“糧食生產區域分工制度危機”兩大困局。
    為彌補成本上升，國內糧食支持價格至少應維持每年6%~8%的增幅。FAO、世界銀行預計未來10年國際糧價呈“穩中偏弱”走勢，漲幅低于國內4~5個百分點，屆時將會有更多財政支出用于糧食價格支持。目前，最低收購價政策呈現剛性化趨向，推動國內市場價格逐年上升，并將成本向產業鏈下游傳導，不僅無法形成市場價格機制，還造成了財政負擔和倉儲壓力，更不利于農業生產經營方式轉型和技術進步。
    與此同時，糧食主產區沒有以犧牲糧食和耕地為代價去大規模推進工業化和城鎮化，卻面臨“產糧大縣、經濟弱縣、財政窮縣”的困境。改革開放初期，全國有21個糧食輸出區；目前，13個主產區中只剩五個省有穩定的余糧可輸出（黑龍江、吉林、內蒙古、河南、安徽），糧食主產區的萎縮已經嚴重威脅了國家糧食安全。
    因此，我國未來糧食政策體系應有所調整，筆者主要有以下幾方面建議。
    隨著我國人口平均熱量需要的下降，未來糧食需求的增長很可能落后于人口總量的增長，甚至可能抵消因收入增長所導致的消費結構變化而增加的糧食需求。因此，未來糧食生產將更加注重農產品質量和效益，而不是單純強調數量。適時調整糧食消費預期，將成為未來我國制定糧食政策的重要前提。
    糧食價格政策從最低收購價格過渡到目標支持價格。2014年，我國對新疆棉花、東北和內蒙古的大豆采取了目標價格試點，未來可根據糧食食用與飼用等用途上的差異化，對不同糧食品種制定不同的目標價格。
    優化國家糧食儲備的目標與功能。調整國家糧食儲備管理體系，明晰中央儲備和省級儲備事權劃分，中央儲備只承擔戰略儲備任務，省級儲備則承擔后備儲備，副省級以下政府不再承擔糧食儲備責任實現扁平化管理，提高管理效率。此外，應嚴格剝離中儲糧公司的非儲備業務，強化糧食儲備宏觀調控職能。
    為保障糧食安全，不能僅僅強調中央政府和主產區的責任，而應重構糧食安全的責任分擔體系。應對各個省區市尤其是“主銷區”的生產責任，如產量、播種面積、社會化服務、轉移支付等做出具體的規定；并將糧食生產者、綜合性合作社、糧食生產大縣以及普通的糧食消費者都納入到這一安全責任體系之中。
    加快《糧食法》出臺。考慮到糧食不能被單一地定位為商品，僅用提高消費一般價格手段減少損失和浪費行為并不完全可取，應考慮用法律手段來加大對糧食浪費懲處。不僅如此，從生產、收儲、運輸到宏觀調控等一切與糧食相關的經濟行為都應在《糧食法》中得到明確的規定。
    糧食生產利益重點向新型農業經營主體和糧食生產核心區傾斜。一是應將現行糧食補償由“普惠制”向“專惠制”轉變，對達到一定規模的種糧大戶、家庭農場，具有較強引領作用的糧食生產經營農民合作組織，輻射帶動能力顯著的種糧農業龍頭企業應采取多種方式給予補貼，包括設立用于扶持糧食生產新型經營主體的各類專項基金。二是整合各類資金向核心區傾斜，重點搞好核心區的高標準農田、基礎設施和公共服務建設。


    （作者系中國農業科學院農業經濟與發展研究所 研究員）